Oorspronkelijke tekst (Engels): Social Europe, 13 april 2020
door Adam Tooze
Adam Tooze is een Brits historicus die hoogleraar is aan de Columbia Universiteit en directeur is van het European Institute. Hij is de auteur van Crashed: How a Decade of Financial Crises Changed the World (de Nederlandse vertaling verscheen in 2018 bij Spectrum)
Het is een wrede speling van het lot dat de COVID-19-crisis de fundamentele breuklijn in de eurozone tussen noord en zuid heeft blootgelegd. Het daaruit voortvloeiende debat over de vraag hoe we een gezamenlijk antwoord kunnen formuleren is bitter geweest.
Het voorlopige compromis dat op 9 april jl. door de ministers van Financiën op de bijeenkomst van de Eurogroep werd bereikt, was een opluchting. Het zou rampzalig zijn geweest als de Eurogroep voor de tweede keer binnen een week zonder akkoord uit elkaar zou zijn gegaan. Dat zou waarschijnlijk niet hebben geleid tot paniek op de obligatiemarkt – enorme interventies van de kant van de Europese Centrale Bank hebben die mogelijkheid voor dit moment geneutraliseerd. Maar in politiek opzicht zou het een vreselijk signaal van onenigheid hebben afgegeven.
Het drievoudige pakket – met financiering van de uitgaven aan de gezondheidszorg via het Europees Stabiliteits Mechanisme (ESM), leningen voor bedrijven van de Europese Investeringsbank en 100 miljard euro voor het werkloosheidsfonds van de Europese Commissie – is bescheiden in omvang. Het is teleurstellend voor degenen onder ons die het idee van de ʻcorona-bondsʼ steunen. Maar het is wel een opluchting dat het een compromis was, in plaats van een vernederende nederlaag voor de coalitie van negen voorstanders van corona-bonds, toegebracht door het koppige en kortzichtige egoïsme van de Nederlanders en de Duitsers.
In politiek opzicht hebben de Nederlanders hun zaak misschien wel meer kwaad dan goed gedaan met hun eis dat ESM-leningen afhankelijk moeten worden gesteld van structurele aanpassingen (lees: bezuinigingen). In plaats van als bondgenoten van de Nederlanders worden de Duitsers nu namelijk liever gezien als bemiddelaars.
Bekentenis van onvermogen
In verhouding tot de omvang van de huidige crisis is het akkoord, zelfs als we het royale bedrag van 540 miljard euro voor het steunpakket in aanmerking nemen, een bekentenis van Europees onvermogen. In het licht van de klap van een biljoen dollar voor de wereldeconomie komt de bescheiden omvang van het steunpakket neer op een bekentenis dat het primaat bij de bestrijding van de crisis nog steeds bij de natiestaten ligt.
Het beste dat erover kan worden gezegd is dat het een kader biedt voor verdere onderhandelingen. Er is de toezegging om een tijdelijk wederopbouwfonds in te richten, te financieren met ʻinnovatieve instrumentenʼ – wat dat betekent moet nog blijken. Helaas is er gezien onze ervaringen van de afgelopen weken weinig reden tot optimisme, tenzij zich in Nederland een regeringswisseling voordoet.
Als de onmiddellijke gezondheidscrisis voorbij is, als ʻallesʼ dat op het spel staat de ellende van massale werkloosheid in Spanje of een verdere schok voor de groeivooruitzichten van Italië is – waarom zouden we dan verwachten dat de noordelijke staten zich coöperatiever zullen opstellen dan ze sinds 2010 hebben gedaan? De verhouding tussen de staatsschuld en het bruto binnenlands product zal nog slechter worden. We mogen ervan uitgaan dat het discours over de houdbaarheid van de schuld en de begrotingsverantwoordelijkheid net zo meedogenloos zal zijn als altijd.
Natuurlijk mag je nooit ʻnooitʼ zeggen. Uit peilingen blijkt een openheid bij het Duitse publiek ten aanzien van corona-bonds, die door een creatief en dapper politiek leiderschap zou kunnen worden uitgebuit. De mening onder deskundigen is duidelijk omgeslagen; de breed gedragen oproep tot gezamenlijke actie van Duitse economen is nieuw en zeer welkom. Zowel in Duitsland als in Nederland schaamt een groot deel van het publiek zich blijkbaar voor het standpunt van hun regering.
De politieke ruzie is nog niet voorbij. Zij zal worden hervat als de regeringsleiders weer om de tafel gaan zitten. Toch is één ding nu al duidelijk: de crisisbestrijdingsvoorstellen op basis van het ESM zijn in de praktijk een dode letter. De weg naar het akkoord van 9 april kwam pas open te liggen toen de Nederlanders eindelijk afzagen van hun eis dat de belangrijkste vorm van steun ESM-leningen met harde voorwaarden moesten zijn. Maar zelfs in de afgezwakte vorm waarin dit in het huidige pakket is opgenomen is de vermelding van het ESM alleen al voldoende om in Italië verontwaardiging te wekken.
Kleingeestige bedoelingen
De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat het standpunt van de Nederlanders over het ESM niet abnormaal was. Wat zij vroegen was niet alleen trouw aan de letter, maar ook aan de kleingeestige bedoelingen die het ESM in de eerste plaats hebben doen ontstaan. Dat was altijd al bedoeld als een zware financiële oefening die zoveel mogelijk structurele aanpassingen zou vergen in ruil voor zo weinig mogelijk kredieten.
Maar het ESM bestond tenminste. En tot vorige week konden we nog doen alsof dat ertoe deed. Er zijn veel ingewikkelde en weinig kleingeestige ideeën voor een gezamenlijk antwoord op de corona-crisis geopperd, waarin werd voorgesteld om de financiering via het ESM te laten verlopen. Het ESM werd als instrument naar voren geschoven om de zeer goede reden dat het de enige faciliteit was die direct beschikbaar was.
Het ESM fungeert als ʻtriggerʼ voor een andere vermeende stabiliteitsvoorziening van de eurozone, de faciliteit voor rechtstreekse monetaire transacties (OMT) van de ECB. Dit OMT is in augustus 2012 ontstaan nadat de toenmalige bankpresident, Mario Draghi, zijn gewaagde uitspraak had gedaan over ʻwat ook maar nodig is.ʼ Een van de voorwaarden die de OMT aanvaardbaar maakte – misschien niet voor de Duitse Bundesbank, maar in ieder geval wél voor de regering van Angela Merkel – was de bepaling dat de aankoop van ECB-obligaties afhankelijk moest zijn van de aanvaarding door een land van een ESM-programma, compleet met een memorandum van overeenstemming.
Zelfs toen al was het voor iedereen die verder wilde gaan dan de woorden van Draghi duidelijk dat deze voorwaarden de kans op activering van het OMT zeer onwaarschijnlijk maakten. Toch was het handig om te doen alsof het OMT-ESM de inhoud behelste van ʻwat ook maar nodig is.ʼ Dit is nooit op de proef gesteld, omdat de ECB sinds 2015 obligaties is gaan kopen onder het mom van ʻkwantitatieve versoepeling.ʼ
Dat is wat de ECB in 2019 en in maart dit jaar als reactie op de coronavirus-crisis heeft gedaan. Dat waren algemene interventies in het kader van het economisch beleid, die zich richtten op de kwestie van de risicodeling en de asymmetrische gevolgen voor de sterkere en zwakkere leden van de eurozone. Op de achtergrond was er altijd de suggestie dat, als Italië echt in de problemen zou komen, er een beroep zou kunnen worden gedaan op het OMT.
Vijgenblad verwijderd
Door de impasse binnen de Eurogroep van de afgelopen weken is dit vijgenblad nu verwijderd. Wat nu duidelijk is geworden is dat het zeer onwaarschijnlijk is dat een beroep op het ESM aanvaardbaar is.
In wezen komt dit doordat het ESM zijn ontstaansgeschiedenis in de tumultueuze episode van de eurozone-crisis van 2010-2012 niet heeft weten te ontstijgen. Het wordt nog steeds gezien als een vernederend disciplinair instrument waarmee de landen uit de Noord-Europese eurozone hun beleidsagenda opleggen aan het eigenzinnige zuiden.
Het is makkelijk om dergelijke verwijzingen naar de geschiedenis ongeduldig te verwerpen. Natuurlijk komt het de politici in de Zuid-Europese landen met hoge schulden goed uit om hun problemen aan Brussel en Frankfurt te wijten. Maar geen van de huidige regeringen in Rome of Madrid kan worden beticht van populisme van dit slag. Beiden vragen juist om méér Europa en om een diepere integratie. Maar ze houden ook staande dat het ESM, als een instelling die de erfenis van de eurozone-crisis belichaamt, politiek vergif is.
Dit zou Europa tot nadenken moeten stemmen.
Blijvende littekens
Het is een van de grote waarheden van de Europese Unie dat zij ʻtijdens een crisis is gesmeed.ʼ Wat hierdoor onderbelicht blijft is dat een crisis ook blijvende littekens kan opleveren. Crises kunnen namelijk niet alleen misvormende sporen achterlaten, maar ook neuralgische punten die zelfs jaren later nog acute pijn veroorzaken. De eurozone-crisis is in het geheugen bijna verworden tot een Europese burgeroorlog – een moment in de geschiedenis dat verdeeldheid zaaiende verhalen genereert, waarvan het verdwijnen van de intensiteit niet te voorspellen valt.
Wat we de afgelopen weken hebben geleerd is dat het ESM, het aangewezen crisisbestrijdingsmechanisme van de eurozone, in deze verhalenoorlog verstrikt is geraakt. En dat heeft reële gevolgen.
Degenen die tegen corona-bonds waren, omdat dit niet het moment zou zijn voor zoʼn innovatie, en in plaats daarvan de voorkeur gaven aan op het ESM gebaseerde oplossingen, omdat dit mechanisme nu eenmaal al beschikbaar was, hebben de verkeerde keuze gemaakt. Het was de ESM-route die onrealistisch was, juist vanwege de associatie met het tijdperk van de eurozone-crisis. Een van de dingen die corona-bonds aantrekkelijk maken voor hun voorstanders is dat ze nieuw zijn en dus niet het odium van de bittere geschiedenis van de eurozone met zich meedragen.
Helaas wordt de geschiedenis voortdurend opnieuw geschreven en zullen de beladen debatten van de afgelopen weken zelf tot het erfgoed gaan behoren. Nu de Nederlanders en de Italianen hun hakken in het zand hebben gezet, zal het in de toekomst voor iedereen nóg moeilijker worden om de steun van het ESM in te roepen. Wat voor schok is ervoor nodig om een land zich dán nog tot het ESM te laten wenden? Wat slechts enkele weken geleden nog werd gezien als het institutionele raamwerk voor reële crisisbestrijding, is nu gereduceerd tot een soort betalingsmechanisme voor de gezondheidszorguitgaven, specifiek uitgesloten van iedere macro-economische stabilisatiefunctie.
Schade aangericht
Natuurlijk is er het nieuwe wederopbouwfonds, waarvan de details en de financiering nog moeten worden uitgewerkt. Misschien komt er iets vernieuwends uit voort. Maar niemand mag zich illusies maken over de schade die is aangericht sinds de lancering van het idee van de corona-bonds in maart.
Merkel en haar minister van Financiën, Olaf Scholz, hadden ongetwijfeld graag gezien dat de negen regeringsleiders de vraag nooit zo duidelijk en zo dringend hadden gesteld. Begrepen zij dan niet dat Berlijn wel ʻneeʼ moest zeggen? Zou het niet beter zijn geweest om gewoon door te modderen?
Misschien. Maar in de geschiedenis is er geen weg terug. Het voorstel kan niet ongedaan worden gemaakt. De vraag is gesteld, en er is antwoord gegeven. Dit zal onvermijdelijk een schaduw werpen. Europa kan er in de toekomst door worden ingehaald – op dezelfde manier dat de herinneringen aan 2010-12 het ESM dit voorjaar hebben ingehaald.
Dit artikel is een gezamenlijke publicatie van Social Europe en IPS-Journal
Vertaling Menno Grootveld